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纬韬律谈丨行政程序重开的条件、处理及司法审查——本所律师原著闻、林艺芬在办理行政程序重开案件中对法理价值所作的探讨
来源: | 作者:原著闻 林艺芬 | 发布时间: 2021-08-13 | 737 次浏览 | 分享到:

      对于已经发生法律效力的行政行为,通常具有确定力和不可变更性,对行政机关和行政相对人都产生法律上羁束力。

      但是,超过起诉期限之后,如果行政相对人或利害关系人以具体行政行为违法或侵犯申请人合法权利为理由,向原行政机关提出申请,要求行政机关依职权撤销或变更行政行为。行政机关应如何应对?实践中行政机关如以超过起诉期限、具有不可争力为由坚持将错就错,难免引起当事人频繁诉讼或是持续信访;而如果允许行政机关轻易启动纠错程序进行纠正,势必会造成法律秩序的不安定。为平衡行政相对人权利救济及行政行为不可争力之间的矛盾,有必要对纠错程序的启动条件和如何处理作出严格的限制,以避免对法的安定性原则造成破坏;同时,也需要在行政机关拒绝纠正或者纠正不到位的情形下有制衡公权力的制度设计。

      一、案例回顾(隐去当事人真实信息,均用化名)

      2018年9月,行政相对人程许方向新业镇人民政府以邮寄方式提交申请,请求新业镇人民政府自行纠正错误,撤销新业镇2011年5月核发的《建筑工程执照》;新业镇人民政府门卫收取文件后未及时转达相关部门处置,导致逾期未处理程许方的申请事项。

      2019年3月,程许方以行政机关不作为为案由起诉至博罗法院。

      2019年7月,博罗法院判决新业镇人民政府于判决发生效力之日起60日内对原告程许方的申请做出具体行政行为。

       2020年9月,程许方向人民法院提出申请,要求新业镇人民政府履行判决。


      二、律师介入本案

      本所律师原著闻、林艺芬团队正好被聘请为新业镇人民政府法律顾问。当时镇人民政府负责人收到人民法院强制执行司法建议后,以为履行判决就是等于撤销2011年5月核发《建筑工程执照》。

      新业镇人民政府工作人员就本案向顾问律师征求意见时,律师经调查了解事实后,初步理清案件背后的法理和脉络。

      行政诉讼与民事诉讼其中的区别之一,就是行政机关负有保护当事人权益的职责,而并非只关注于诉讼结果的“胜”与“败”、“赢”与“输”。基于对公权力的约束和行政行为纠正机制,行政机关也有必要根据利害关系人或行政相对人的申请,审查已生效的行政行为。

 

      三、案件背后的法理

      在本案中,直接或间接地涉及程序重开的理论。具体表现在:行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。

      不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括:作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。

      如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。


      四、案件的处理

      顾问律师团队经调查研判,认为程序重开的最终目的是清除违法行政行为,判断行政行为的合法性主要从《行政诉讼法》第70条规定予以审查,《行政诉讼法》第70条将主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权,明显不当等六种情形作为撤销行政行为的依据。可见,判断一个行政行为的合法性主要是从程序、事实、法律适用三方面予以审查。

      由于程序重开是以牺牲法的安定性为代价换取对于违法行政行为的纠正,纠正的最终目的是为了实现对当事人合法权益的保障,而行政行为的程序违法并不必然涉及对当事人实体权益的影响,所以不应将违反法定程序作为程序重开的主要决定因素。如排除了程序上审查,程序重开的条件无非就限定在了行政行为的事实和法律适用两个方面。具体而言就要着重考察以下事实和法律适用问题:(1)行政行为所认定的基本事实是否不能成立;(2)行政行为适用法律是否错误;(3)行政行为所赖以存在的事实是否发生了变化;(4)行政行为所依据的法律规范是否发生了变化。即如果审查发现,出现《行政许可法》第八条中“事实或法律状态发生变化、出现了足以推翻行政行为的新证据”或“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为”情形时,则应当予以撤回或变更原行政行为,那么按《行政许可法》第八条第二款的规定,行政机关同时应对获得授益性行政许可的相对人予以补偿。

      综合调查的事实和所涉的法律,顾问团体经审查,一致认定本案没有达到撤回或变更原行政许可的程度,故2020年10月26日,新业镇人民政府以“申请人与原行政行为没有利害关系”和“申请超过了最长诉讼期限”为由,作出《关于履行(2019)粤1322行初X号〈行政判决书〉判项告知书》,驳回申请人的申请。


      五、司法审查

      2020年12月底,程许方等人,以不服新业镇人民政府《关于履行(2019)粤1322行初X号〈行政判决书〉判项告知书》为由,向博罗县人民法院提起行政诉讼,请求“撤销《关于履行(2019)粤1322行初X号〈行政判决书〉判项告知书》”和“撤销2011年5月新业镇人民政府颁发给第三人的《建筑工程执照》”。

      新业镇人民政府决定以“为维护行政行为的效率和稳定性,行政相对人或利害关系人不服行政机关的具体行政行为,也应当遵守一定请求期限的规定,如果时过境迁又重提旧事,则难以维持法律秩序的安定,且不无滥用权利之嫌疑”作为答辩的主要理由。

2021年7月28日,博罗县人民法院经审理,判决支持了新业镇人民政府的答辩意见,驳回程许方的诉讼请求。


      六、办案笔记

      为了防止当事人随意提起一个程序重开的申请,更为重要的是基于对法的安定性原则的保护,申请程序重开的条件必须受到严格的限制,要求所有的条件必须是一个确定的存在,而不是一个待证的存在。换言之,当事人在提出程序重开的主张时,必须提供能够证明足以推翻原行政行为客观存在的相关材料,这些材料的真实性和有效性本身应当不存在争议。

      没有这样一个限制条件,将会使一个已经发生法律效力的行政行为重新陷入争议之中,使程序重开制度失去限制,法的安定性原则将受到极大的冲击。这个起点的要求应当成为程序重开制度的一个关键问题,有别于一般意义上的履行法定职责主张的要求,否则当事人就不无存在滥用诉权的情形。

      就本案而言,办案者感悟:1.行政机关的一经作出行政行为便具有拘定力、确定力和执行力;2.任何一个行政诉讼,以牺牲行政机关利益为代价来考虑行政相对或利害关系人的利益,都有失公允;3.本案中博罗法院行政庭处理得当,但若能释明法理便更加完美,至于以“裁定驳回起诉”或“判决驳回诉讼请求”的方式予以裁判,法院可按审理实际情况予以定夺;4.行政机关在进行程序重型审理的过程中,应对权力运行的敬畏,审慎处理,司法查最后认定“行政处理于法有据,并无不当”也是对行政机关依法行政的肯定。

      作为代理人在坚持法律的框架下,至于判决结果,最后该是什么就是什么!


      七、法律引用

      《行政诉讼法》第四十六条、第六十九条、第七十条;

      《行政许可法》第八条。